Le dossier du mois

L'influence de l'Union européenne sur les fonctions publiques locales

Les fonctions publiques locales en Europe évoluent sous l'effet de trois facteurs : le développement de la décentralisation, celui de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe, celui enfin d'une volonté de réformer les États eux-mêmes. Présentation de certains aspects de l'étude menée par le CNFPT et l'association Europa sur cette problématique.

Il n'existe pas d'acquis communautaire pour ce qui concerne l'organisation générale de l'administration publique. Cette question relève de la décision des États membres. Cependant, l'Union européenne n'ignore pas les collectivités territoriales sur le plan institutionnel depuis la création, par le traité de Maastricht en 1992, du comité des régions. Par ailleurs, la charte européenne de l'autonomie locale signée et ratifiée par 40 États sur 46 membres du Conseil de l'Europe conduit à reconnaître la décentralisation territoriale comme le droit commun de l'administration locale en Europe.

Une montée en puissance des régions

Il existe une diversité des modes d'organisation territoriale en Europe de l'Ouest, où la tendance est à la régionalisation dans quasiment tous les pays. Par ailleurs, la répartition des agents publics par niveau d'administration montre la part importante prise par le niveau régional dans plus de la moitié des États. Du point de vue institutionnel, la place des régions au sein de l'Union européenne tend à s'affirmer notamment pour les États les plus décentralisés. Afin d'améliorer l'efficacité d'une politique de cohésion, la Commission souhaite déléguer davantage de responsabilités aux partenaires présents sur le terrain dans les États membres et au niveau des autorités locales. La poussée de la régionalisation concerne également les pays d'Europe centrale et orientale sous l'influence de l'Union européenne. Andrea Oel-Brettschneider, directrice du bureau de liaison de la région autonome de Bratislava à Bruxelles précise :
“ Le système de l'U.E. nous aide à développer notre région vers plus de stabilité et de prospérité. L'Europe nous apporte un support financier, mais nous devons définir et établir nos stratégies de développement nous-mêmes. La région de Bratislava est heureuse de faire partie de toutes ces régions qui partagent la même culture, les mêmes valeurs et souvent la même histoire, de mieux se connaître et d'avoir la liberté d'échanger des opinions et des expériences avec nos partenaires européens. ”

Dans le cadre des négociations d'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale, la Commission européenne a organisé un processus de prise en compte des impératifs de régionalisation.

La gestion publique locale en Europe

Dans son dernier rapport annuel sur la compétitivité européenne¹, la Commission estime qu'en Europe, le secteur public, qui est un employeur important dans de nombreux pays européens (32 % des emplois occupés en Suède, soit le taux le plus fort de l'UE, contre 11% en Allemagne et aux Pays-Bas, le taux le plus faible), doit faire des efforts pour atteindre l'équilibre économique.

Evelyne Will-Muller, directrice de l'Euro Institut à Kehl (Allemagne) précise : “ Je suis intimement persuadée que les régions frontalières ont un rôle fondamental à jouer, sur l'ensemble des frontières européennes. Les régions frontalières vivent l'Europe au quotidien, sur des projets concrets. En terme d'intégration européenne cet aspect est fondamental, aussi important que les financements européens qui constituent un formidable accélérateur. ”

La création d'une capacité administrative de pré-adhésion appropriée et la nécessité de renforcer l'efficacité de l'administration dans la perspective de gestion des fonds structurels ont amené les pays candidats à réformer profondément leur fonction publique. Par conséquent, de nombreuses réformes du statut des fonctionnaires ont été menées avec la volonté de créer un système de carrière permettant l'égalité d'accès au service public et présente un enjeu considérable pour ces nouveaux pays.

La fonction publique territoriale française et l'Europe

En France, la fonction publique territoriale a tenté de mettre en place une véritable politique de management public à l'instar du Royaume-Uni ou de l'Italie et surtout de confronter celle-ci, avec la logique statutaire et réglementaire de son organisation. Elle a su habilement utiliser deux leviers d'action liés à la logique de contractualisation. D'une part, le recours à la contractualisation-externalisation : les collectivités territoriales, dans les années 1980/1990, ont eu largement recours à la délégation de service public pour la gestion des services publics locaux (eau, déchets, propreté urbaine,…) créant de multiples structures juridiques qui associent public/privé (recours à des associations loi 1901 et des sociétés d'économie mixtes,…) et, d'autre part, une contractualisation progressive de l'emploi public (contrats à durée déterminée, emplois aidés,…). La part des non-titulaires représente 24,4 % des effectifs. Un modèle de gestion de l'emploi public local s'est alors progressivement implanté, modèle obéissant à une double logique : une logique gestionnaire, les collectivités locales sont de plus en plus à la recherche de marges de manœuvre pour faire face à des à-coups conjoncturels en terme de besoin de main d'œuvre, et une logique d'insertion sociale et professionnelle par l'utilisation de dispositifs d'emplois aidés, contribution des collectivités locales aux politiques de lutte contre le chômage. Cette tendance à la contractualisation en France semble se confirmer sous l'influence de certaines expériences étrangères évoluant vers une refondation de leurs systèmes de fonction publique et ce, dans un contexte de rigueur budgétaire. Elle progresse également sous l'effet des derniers développements communautaires. Pour conclure, citons le dernier rapport public du Conseil d'État : le droit communautaire est un levier de transformation du droit de la fonction publique à un triple point de vue ; l'ouverture de certains cadres d'emplois territoriaux aux ressortissants communautaires en leur permettant d'accéder à tous les emplois qui ne comportent pas de « participation directe ou indirecte à l'exercice de la puissance publique » ; l'organisation des concours, y compris territoriaux est remise en cause potentiellement par le récent arrêt Burbaud (CJCE, 9 septembre 2003, Burbaud), et la transposition de la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999, qui vise à limiter le recours au contrat à durée déterminée, et rapprocherait la fonction publique territoriale française à la fois du système de l'emploi et du modèle dominant de l'Europe actuelle.

1 Direction générale entreprise de la Commission européenne, 8e rapport sur la compétitivité européenne, 2004.